天保工程全面停伐森工企业改革思路及若干政策问题

   我国天保工程实施以来，长江、黄河流域重点森工企业在连续近10年全面停止森林采伐后，当前面临的状况如何？下一步改革走向何去？需要解决哪些问题？带着寻找解答这一系列答案的目的，最近，我们到四川、云南两个重点省份进行了专题调研。通过调研，我们欣喜地看到了森工企业在实施天保工程中的发展变化，同时也忧虑着森工企业面临的众多困境，特别是集体林权制度改革，给部分森工企业生存产生了重大影响。在调研中，更多的是引发我们思考，森工企业如何按照建设现代林业的要求，进行“脱胎换骨”式的改造，推进新时期的体制创新。通过深化改革，创新体制，从而回答社会各界普遍关心的天保工程结束后，全面停伐森工企业怎么办的问题。
    一、重点森工企业为我国林业建设做出重大历史性贡献
    我国国有林区，主要包括黑龙江、吉林、内蒙古、新疆、云南、四川、陕西、甘肃、青海九省区的国有林区。新中国成立以来，为了保障国民经济恢复发展的需要，解决木材供需问题，国家在国有林区先后投资建设了135个林业局，即森工采伐企业，亦称上游企业。其中东北、内蒙古3省区重点国有林区84个，其他6省区51个。在51个林业局中，四川省22个，云南省16个。国家在开发国有林区，建设森工采伐企业的同时，还投资兴建与采伐企业相配套的木材运输企业、木材加工企业、林产化工企业、林机修造企业、林业筑路企业等，亦称下游企业。为适应林区社区独立生产生活的需要，林区又相继发展起了医院、学校，以及各种商业服务网点等，逐步形成了相对封闭的社区管理。四川、云南作为西南国有林区的重点省份，早在五十年代，国家就有计划地组织开发这一林区。林业部组织编制了《金沙江林区开发规划总方案》，国家计委批准了规划总方案。六十年代中期，林业部根据国家三大线建设的部署，成立了金沙江林区会战指挥部，从全国各地抽调一大批林业技术骨干，参加林区开发会战工作。随后不久，会战指挥部就被“文革”冲垮而夭折了。但会战期间建立了一批林业局、水运局、木材加工厂、林业机械厂等企事业单位，为后期开发该林区奠定了基础。作为金沙江林区组成部分的雅砻江林区，开发管理权下放给四川省后，四川省成立了雅砻江林区会战指挥部，又新建了一批重点森工企业及附属单位，一直延续到1982年林业管理体制下放有关地州，会战指挥部才彻底解体。
    据有关资料表明，四川省国有林区从开发建设至1985年底，森工基本建设累计完成投资12.57亿元，其中国家投资11.03亿元。建设林区公路6746公里，渠道1131公里，河道整治2157公里，水运收漂工程40处，贮木场14处，大中桥梁77座（3153延长米），电站92座（装机容量5859千瓦），房屋122.2万平方米。建成森工（林业）局24个，木材加工企业64个，机修企业5个，林化企业9个，设计施工企业4个，运输企业3个，林业职工17万多人，其中森工采运职工9万多人。到实施天保工程前，四川重点森工企业累计为国家生产商品材1.2亿立方米，上交利税20多亿元，修建林区公路增加到7700多公里。云南省森工基本建设，从1952年至1987年，共完成投资8.74亿元，修建林区公路18139公里，房屋建筑187.41万平方米，形成木材生产能力130-140万立方米，锯材140-150万立方米，胶合板1万立方米，纤维板1.2万立方米，各种机械设备6500多台，基本建成了木材生产、加工、综合利用、设计施工、林业机械生产和维修、汽车运输、水运出河、铁路中转等相互配套的森林工业生产体系，上缴利税3.5亿元（其中税金1亿元），职工6万多人。四川、云南两省国有林区的开发，森工企业的建设发展，为支援国家“大三线”建设，促进国民经济发展，繁荣少数民族地区经济，以及林区文化教育、医疗卫生事业等，都做出了历史性重大贡献。森工企业的辉煌历史已记载在中国林业建设的史册上。
    由于国有林区长期不合理的开发利用，森林资源集中过伐严重，天然林资源急剧下降，可采资源接续不上，引发形成了森工企业“两危”（森林资源危机、企业经济危困）的局面。到天保工程实施前的几年，大部分森工企业生产经营十分艰难，大量富余职工无业可就，工资收入水平低下，家庭生活拮据贫困，林区社会各种矛盾越积越深。森工企业以牺牲生存基础的森林资源为代价，在为国家创造巨大社会财富，提供大量木材产量的同时，却陷入了前所未有的困境中。
    二、天保工程给森工企业带来深刻的变化和影响
    1998年，天保工程在我国国有林区开始试点，2000年全面实施。东北、内蒙古重点国有林区森工企业实行减伐限产，木材产量减幅40%，而长江、黄河流域天保工程区，包括四川、云南的森工企业则全面停伐减产。天保工程的实施，有力促进了国有林区森林资源的保护、恢复和发展，给四川、云南两省正处于“两危”中的森工企业犹如注入了强心剂，激活了森工企业的“肌体”，带来了森工企业一场深刻变革，不仅影响着森工企业现在的生存，而且还将影响着森工企业今后的发展去向。
    1、森工企业经营活动由采伐木材全面转向森林管护。以采伐生产木材为主要目的的森工企业，在实施天保工程后即停止了一切木材生产经营活动，开始了全面管护森林的新阶段。各森工企业积极采取措施，进行经营方向的大转变，内部组织机构的大调整。一是调整木材生产组织结构。四川省阿坝州马尔康林业局将原来的9个林场缩减为5个，局机关减少合并科室5个，取消了木材生产管理机构，原来山上的采伐工段改建为森林管护所，在管护所下又增设了若干管护站。二是落实森林管护责任区和责任人。森林管护作为森工企业新的“主业”，人员就业的主渠道，工作得到全面加强，措施得到有效落实。各森工企业按管护难易程度，将森林管护划分为若干责任区，落实管护责任人，实行分片承包管护，森工企业职工彻底由砍树人转变为护林人。三是营造公益林成为森工企业新的生产活动。部分森工企业在自己经营区的宜林荒山荒地上开展营造林活动，部分无经营区的森工企业在当地政府的协调下，利用国家公益林补助资金，安排富余职工为农村集体和农民造林育林。森工企业经营活动内容的改变，实际上已失去了原有森工采伐企业的性质，森林保护的公益事业正成为新时期森工企业的主要任务。
    2、森工企业经济来源由经营性收入变为财政性拨款。过去森工企业围绕木材生产开展一切经营活动和管理工作，其经济来源主要来自于木材采伐收入。天保工程的实施，完全改变了森工企业再生产循环过程，资金循环链也随之中断。现在企业全部资金来源于天保工程建设国家的财政补助性资金和公益林建设投入。一是转向森林管护和公益林建设职工的工资收入，主要依靠森林管护费的补助，以及从事公益林造林的劳务费。由于从编制天保工程实施方案以来，管护费和公益林投入标准一直没变，使得大部分森工企业职工工资多年来一直处于低水平状况，有的还不到地方工业企业职工收入的一半。二是森工企业管理和政社性人员的工资收入来源也发生变化，企业管理和党群工妇等机关人员，因天保工程未安排专项补助，企业又无经营性收入，不得不占用管护费支出，加剧了管护费的紧张。森工企业中的森林公安和尚未转到地方的学校等人员也因补助标准一直未增加，与地方公安、教师等人员的收入差距也在扩大。三是企业职工养老、医疗等保险，国家安排了专项补助，但因历史遗留欠账，以及非统筹外项目支出等，需要企业承担支出的费用还不少，但企业无力通过经营收入来解决这些问题。森林管护费便成了各种政策性资金缺口的开支来源，包括遗属供抚人员生活补助费、社保资金补差、政社性人员工资补差、离退休人员政策性费用补差，等等。近几年，四川省采取有力措施，省财政专项安排资金解决了森工企业职工社保资金、死亡职工一次性抚恤金、离退休人员死亡丧葬费、遗属生活困难补助费等，确保了林区社会稳定。但不少地方存在的问题并没有完全解决。森工企业经济来源的变化，表明森工企业已不具有市场活动的经营行为，体现的是财政拨款的事业单位管理行为。
    3、森工企业管理体制由传统体制开始向新的体制过渡。过去森工企业作为采伐木材的生产性企业，实行的是自成系统的封闭管理体制，天保工程实施后这一体制开始发生了重大转变。一是改革重点森工企业条条管理体制。四川省“三州”（甘孜、阿坝、凉山自治州）是森工企业比较集中的地区，在州一级均设有林管局，统一管理州属森工采伐企业及附属企业，与州林业局并列，在州政府领导下分别管理重点森工和地方林业。1998年天保工程全面停伐后，“三州”先后将林管局合并到林业局，由林业局统一行使对地方林业和森工企业的管理职能，解决了森工和营林“两张皮”的问题，解决了森工企业和地方林业的矛盾，理顺了各方面关系，确保了重点森工企业实施天保工程的顺利进行。二是实行重点森工企业属地管理体制。云南省16个重点森工企业，除八十年代先期下放给宁蒗县政府1个和思茅行政公署（现为普洱市）3个外，其余12个均为省属管理。林业“三定”以前，全省重点森工企业共有经营面积8839.65万亩，林业“三定”后，大面积森工企业经营区划给了农村集体和农民，森工企业取得林权证的经营面积只剩下726万亩，仅为原经营面积的8.2％，不少森工企业没有什么生存空间，甚至无立足之地。多年来森工企业与地方和群众的利益矛盾不断，生存环境十分困难。天保工程启动后，1999年省委省政府作出了省属重点森工企业实行属地管理的决定，将13户重点森工企业成建制移交给所在地的县（市），人财物一并移交，实行属地管理。有效解决了森工企业职工分流安置问题，实现了职工有林可管（护），有地可造（林），有钱可发（工资）。但这一体制的改变，同时使得部分森工企业解体。清水江、红旗两个林业局分别跨2个县，江边林业局跨3个县，南盘江林业局跨4个县，云台山林业局跨5个县。实行属地管理后，一个林业局也就被分解成2至5个部分，分别划归所在县（市），原林业局作为一个整体实际上已不存在了。三是企业办社会移交地方管理。四川、云南两省按照省委省政府深化国有企业改革的要求，森工企业在分离办社会职能方面取得实质性进展。四川省2005年和2006年连续2年，省财政每年安排800万元，补助森工企业剥离社会职能。目前已移交给地方的森工企业医院17所，学校15所。云南省森工企业自办的中小学18所、医院18所也已全部移交给地方管理，森林公安分局及派出所22个，已并入所在县林业局森林公安局。全省仅剩下地跨四川省、设在攀枝花市的金沙江林产品公司（国家开发金沙江林区遗留下来，原为金沙江水运局）问题未解决。社会职能的移交，为深化森工企业改革打下了良好基础。
    三、进一步推进重点森工企业改革的思路
    四川、云南两省国有林区森林资源主要分布在江河上游源头，边远贫困少数民族地区，山高坡陡，地形地貌复杂，生态环境脆弱，森林资源以天然林为主体，生物多样性丰富，是我国森林资源中的“精华”。保护好这些区域的天然林资源，对于维系国土生态安全，促进区域经济发展，增进各民族人民团结，实现社会经济可持续发展等，都具有十分重要的意义。
    实施天保工程，改变了国有林区的森工企业。现在的森工企业，既不是创建初期的森工企业，也不是天保工程前的森工企业，而是处于企业不象企业、事业不象事业的“两不象”中。名义上叫企业，实际已完全失去了经营创利，自负盈亏的企业功能。但又不是事业单位，现在森工企业主要从事公益性的森林资源管护，依靠天保工程财政专项补助经费，维持生存运转，没有机构事业编制，也没有地方财政预算。紧紧抓住机遇，进一步深入推进森工企业的体制改革，已历史地摆在了我们面前，成为建设现代林业迈不过去的一道坎。
    在调研中，我们与林区各级政府、林业主管部门、森工企业等干部职工进行了广泛深入座谈，共同探讨深化森工企业改革的思路，并取得了共识。大家认为，天保工程已为森工企业深化改革打下良好基础，富余职工大大减少。如四川省重点森工企业天保工程实施初期有44497人，通过一次性安置、分离移交人员、退休减员等途径，现在只剩下2万人。下一步深化改革的思路是：按照建设现代林业的要求，根据森林资源现状和发展方向，分类推进改革，对森工企业进行战略性改造重组，实现新时期森工企业的转型，以崭新的面貌，发挥新的作用，为现代林业建设作出新的贡献。其分类改革的主要途径：
    一是森工企业转制为事业单位。这类森工企业的条件是，经营范围稳定，生态区位重要，国有森林权属清楚，公益林面积比重大，实行长期保护，以发挥生态效益为主的林区。以四川省阿坝州马尔康林业局为代表的森工企业属于此类。该局地处长江流域大渡河上游，全局23万公顷森林基本上是天然林，区划界定为公益林面积为21万公顷，占91.12％，其中国家重点公益林20万公顷。这一林区今后不可能再恢复采伐性森工企业，其主要任务就是保护公益林。改革就是将现在的森工企业转制为国有林管理局，实行事业化管理，所需人员纳入事业编制，所需经费纳入财政预算。四川省这样的森工企业居多数。据统计，全省重点森工企业施业区林地面积中，区划为公益林的面积占95％，其中国家重点公益林占85％。
    二是森工企业解体消亡。这类森工企业的现状是，企业没有确权为国有的林地，无生产资料，无生产对象，有效经营性资产不多，缺乏基本生存条件，过去依靠地方政府每年划拨集体林采伐过日子，现在依靠天保工程财政专项补助经费，管护集体林维持生存。以云南省玉溪市新平林业局为代表的森工企业属于此类。该局1962年建局规划33万公顷林地，由于当时历史背景下，没有考虑森林资源权属问题，森工企业经营面积没有得到法律确认。1980年林业“三定”时，森工企业经营的林地全部划给了集体所有，仅留下局址所在地908亩。早在1982年林业局便停止了采伐生产，以后16年内一直靠政策性亏损补贴维持运转，职工生活十分困难。天保工程启动后，实行属地化管理，又是依靠行政手段将集体林97.6万亩划给森工企业职工管护，工资由天保工程森林管护费开支。随着农村集体林权制度改革的展开，森工企业将不可能继续再维持这种状态，保留这类森工企业已没有什么实质意义了。云南省这样的森工企业大约有5－6个。四川省现在还保留的水运企业、筑路企业也属该类企业。
    三是森工企业改建为现代林业企业。这类森工企业的情况是，企业有自己的经营范围，国有森林权属清楚，商品林面积比重大，以培育用材为主，自然立地条件优越，林木速生丰产，又有较好的配套加工车间，形成基地建设和加工利用一条龙生产经营。以云南省普洱市卫国林业局为代表的森工企业属于此类。该局1969年建局时有林地面积21.9万公顷，1991年核发林权证时仅剩下6.4万公顷。2004年森林分类区划时，规划为公益林面积仅为1.4万公顷，占23％，商品林为5万公顷，占78％。林业局还有人造板厂，生产设计能力为胶合板1.5万立方米、细木工板0.5万立方米，中密度纤维板3万立方米，木材综合利用率高。木材加工原料来源主要是周边地方非天保工程区供给，以及近2年天保工程人工商品林采伐试点的木材。2006年林产工业产值达3083万元，比1999年增长46.7％。企业经营的国有林面积虽然不大，但经济效益很有潜力。我国是一个林产品需求大国，加强林产品供给能力建设，是现代林业建设的重要任务。这类森工企业，应根据森林分类的结果，将传统森工企业改造为现代林业企业。可以实行国有森林资源有偿使用，企业向国家缴纳资源费。也可以考虑国家以森林资源资产入股，实行股份制经营。规划中的公益林采取委托企业管护的方式，承包给职工。
    四是森工企业实行民营化。这类森工企业是除采伐企业以外的其他森工企业，包括木材加工、林产品经销、林机修造等，无国有森林资源，但有一定的经营性资产，与市场活动较为紧密。深化改革要以产权制度为核心，国有资本全部退出，实行民营化。云南省属13户林业加工、流通、运输企业，经过兼并整合后变为10户，目前已有7户企业国有资产整体退出，组建了新的民营企业。
    森工企业通过上述转制、解体、改建、退出等途径，彻底转变为新的单位、新的企业，传统的森工企业也就不存在了。天保工程结束后（应有改革政策的支持），按新的体制运作，长效机制就形成了。
    在推进森工企业改革的方法和步骤上，四川省阿坝州提出的思路具有可操作性和普遍推广意义，并正在实施中。首先，解决好森工企业的遗留问题。主要是解决企业拖欠职工的社保费、非统金、医疗费、抚恤费等，以及企业的各项金融债务，协调解决好企业离退休人员实行社会化管理，为深化企业改革创造前提条件。其次，剥离企业办社会职能机构。森工企业自办的学校、医院，资产整体和人员全部移交给地方，实行属地化管理。企业森林公安归并到当地政府林业局森林公安局，理顺管理关系。这是解决政企分开，分流部分人员的重要措施。第三，州属森工企业下放县属管理。州直属8个森工采伐企业地跨6个县，其森林资源、企业资产、职工人员随着地盘走，在哪个县（市）境内，一并划归所在县（市）。县（市）将接收的重点森工企业和地方小森工企业进行整合，实行统一管理。属地化管理后，有利于解决森工企业与地方的各种矛盾，将为解决森工企业人员分流安置创造必要的条件。第四，主辅分离，妥善分流安置人员。将森工企业中的经营性资产剥离出来，组建新的独立经济实体，或者组建股份制公司，进入市场，依法自主经营，独立核算，自负盈亏。同时采取相关措施，通过政策性安置、带资分流、有偿解除等渠道，消化富余人员，为转制打下重要基础。第五，转制组建事业性质的国有林管理局。完成前四个步骤后，组建公益性质的国有林管理局也就水到渠成了。国有林管理局为政府林业局管理的事业单位，负责辖区内国有林的保护、经营和管理工作。政府林业局依法履行林业行政管理、行政执法职能不变。国有林管理局实行定编、定岗、定员。管理人员实行公开考试，择优录取。管护人员可以优先聘用分流出去的原森工企业职工，组建专业管护队。边远林区可委托当地林区群众管护，签订管护合同，建立有效的森林管护网络体系。
    四、若干政策建议
    国有林区森工企业的改革，是我国现代林业建设极为重要的组成部分。加大国家政策支持，是推进森工企业深化改革不可缺少的保障措施。解决森工企业职工的分流安置，落实相关政策，是整个改革的核心。森工企业改革到位，天保工程结束后怎么办的问题也就迎刃而解了。
    1、国家重点公益林补偿政策与森工企业改革转制配套运作。这项政策主要针对分类区划为重点公益林的森工企业。企业转制为事业单位，除了地方政府要解决事业编制，人员财政预算外，森林管护和相关费用的开支需要重点公益林补偿政策的支持。否则即使转制，这样的单位又会遇到许多困难，加强公益林保护将是一句空话。建议下一步中央财政森林生态效益补偿基金，优先安排支持重点公益林区森工企业的改革。
    2、森工企业改革与集体林权制度改革同步实施。目前四川、云南两省正在启动集体林权制度改革，这项改革将触动以管护集体林为主要生存途径的森工企业。云南省重点森工企业天保工程管护森林面积中，管护集体林面积占90%多。集体林权制度改革将实现还林于民、还利于民，森工企业将不能再继续管护集体林，中央财政补助的管护费也将按照谁管护、谁受益的原则，补助给林权所有者用于管护人员的支出。地方各级政府要在组织集体林权制度改革的同时，统筹森工企业的改革，妥善解决好职工的分流安置，做到两手抓，两促进，确保林区社会稳定，森林资源得到有效保护。
    3、多渠道筹集置换职工身份补偿金。森工企业改革中，除学校、医院、森林公安人员转交到地方，以及转制需要留用的人员外，大部分职工将采取置换身份的方法，解除与原森工企业的劳动关系。置换身份补偿金的支出，是改革中最主要的成本，筹集解决补偿金应采取多渠道办法。一是企业有经营性资产的，首先利用企业资产有偿转让变现筹集一部分。二是企业进行股份制改造或私营化的，采取资产量化置换职工身份，或随股份制改造，量化折股到人，进入股份制企业。三是用资产置换后的剩余人员，由中央财政按照天保工程一次性安置办法，根据地方企业职工上年平均工资的三倍，安排80%的补助性资金。随着社会工资水平的提高，不同地区、不同阶段，补偿金标准应有不同。四川省攀枝花市普威林业局前几年解除231人职工身份，人均3万元，2007年解除250人，人均增加到4.32万元。四是省地（州、市）地方财政配套补偿金的20%。五是在上述渠道筹集仍不足的情况下，应考虑适当从森林资源资产收益中予以解决，可以采取国有商品林有偿转让收益解决，也可以采伐部分人工商品林收入解决。基层普遍反映，林业企业不同于其他工业企业，其他工业企业经营性资产多，包括土地收益都可用于改制置换职工身份。而林业企业经营性资产不多，主要的是森林资源资产，应允许森林资源资产进入改制成本中，包括解决森工企业历史遗留的各种欠账、债务等问题。云南省普洱市经省政府批准，2006年在非天保工程区进行国有商品林有偿流转试点，流转面积80万亩，流转受益金10％用于普洱市国有林管理局的管护费和工作经费，20％由市政府调控，70％留在县（区）。建议这一改革举措在天保工程区试点，流转受益金主要用于解决森工企业改制成本。
    4、加大政策性安置职工力度。森工企业职工文化素质偏低，再就业能力较弱，鉴于森工企业的历史性贡献和森工企业的特殊性，国家和地方应采取必要的政策扶持措施。一是对按政策规定不能解除劳动关系的工伤、长病、内退职工，以及现有离退休人员统筹外费用，或由各省、地（州、市）财政予以补助，或由国有资产变现收入、森林资源资产转让收入等予以支付。二是实行“4050”退休政策，即女职工40岁、男职工50岁提前退休，中央财政和省级财政或予以专项补助，或实行财政转移支付补助，补助年限到职工法定退休年龄为止，由社保部门实行养老金社会化发放管理。三是通过地方政府和林业部门的统筹和协调，按照择优录取的原则，有的职工可以充实到国有林场，有的职工可以安排到林业工作站，还有的职工可以安排到其他适合的岗位，发挥新的作用。
    5、大力扶持商品林经营企业发展。天保工程要从单纯保逐步转向保育并举，保育与利用相结合，提高林地生产率。积极推进有条件的森工企业改建为现代林业企业。在适宜发展速生丰产林的地区，要按照分类经营的要求，建立我国木材生产的后备基地，为国民经济建设和人民群众提供充足而丰富的林产品。一是创新经营机制。允许国有商品林经营通过职工长期承包形式，承包期可一至若干个采伐周期，使经营责任主体明确，经营成果与承包责任挂钩。在承包中还可以考虑与置换职工身份结合。国家通过收取林地使用费和林木有偿转让金，实现应得的利益。二是相关政策扶持。加工企业与基地建设相配套，享受国家林业龙头企业的有关扶持政策；工业原料林基地享受中央财政贴息贷款政策；以“三剩物”及小薪材为原料生产加工的综合产品实行增值税即征即退政策；林木采伐按照批准的森林经营方案，由企业依法自主采伐，实行备案制。
    6、加强林区基础设施建设投入。国有林区在木材生产时期，主要依靠国家少量的投资以及木材生产提取的维简费，低水平维持了林区简单再生产中的基础设施建设。进入以生态建设为主时期的国有林区，保护发展森林资源依然面临着不少问题，需要国家进一步加大投入。一是林区道路维修建设投入。现有林区公路大多数是七、八十年代以前修建的，桥梁多为木质结构，有的已成断桥，导致不少林区公路中断，给森林管护、营林生产、火灾扑救等造成困难。在社会主义新农村道路建设中，交通、农机部门只管到乡村居民点到县的路段，居民点以下和无人居住的大面积林区则成为国家政策的盲区。建议在国家基建投资计划中应专项安排林区的份额。二是森林管护站点建设投入。天保工程加强了森林管护，其站点多数利用木材生产时期修建的简易木结构工棚，以及租用农村群众的简陋屋舍，工作环境条件十分差。国家要对森林管护站点有计划安排建设，同时解决水、电、通讯等配套建设。三是林区职工危房改造。目前仍居住在林区的职工，不少住房还是上世纪六、七十年代的“干打垒”，年久失修已成危房，四川省森工企业职工住房中，危房面积占68.3%，涉及人口3.8万人。建议比照东北老工业基地“棚户区”改造政策，将国有林区职工危房改造纳入有关规划中，享受相关政策。
    7、适当延长天保工程期限。在森工企业改革相关政策尚未得到保障，体制改革尚未全部到位的情况下，由于全面停伐森工企业缺乏后续产业的支撑，若到2010年天保工程实施到期国家即中断补助，森工企业将面临严峻的生存危机，并带来林区社会的不稳定。通过近几年继续推进森工企业改革，再考虑延长天保工程5年时间，作为改革的过渡期，天保工程的现行政策不变，允许地方利用国家的天保工程补助资金，统筹安排用于森工企业改革成本支出。过渡期结束后，按改革后的新体制进入正常运行。